2015年以来，镇江市地方立法工作迈出了“三大步”，即：成为立法法修改以来全省首批实施地方立法权的设区的六市之一，在全省新获立法权城市率先出台首部地方性法规《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，在全省地级市中首家以市委文件出台《关于加强地方立法工作的意见》（简称“35号文”）。成绩的取得离不开市委的坚强领导和全市上下的共同努力，同时，很大程度上得益于市人大及其常委会充分发挥主导作用。
一、把对人大主导的正确认识作为切入点
党的十八届四中全会《决定》明确提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”，此后，“发挥人大主导作用”与“赋予设区的市地方立法权”同时写入《立法法》。在思想认识上，从以下三方面作为发挥人大主导作用的切入点。
第一，认识到人大及其常委会在地方立法中的作用回归。
地方立法三十多年的实践中，绝大多数的法规草案起草实行行政部门归口起草，缓解了社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾。但是，政府在起草中发挥主力军和主导作用，使本应该统一的立法权被实际上分割为“起草权”和“审议权”， 而且由于审议会期短、信息不对称等因素，人大的审议权往往容易被弱化，产生的部门利益法制化等问题严重影响了立法质量的提高，正如《决定》里指出：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。
就设区的市立法而言，强调发挥人大主导作用，既是地方立法由经济管理向社会、民生方面转化，回归统一性、人民性的本质要求，也是坚持和完善人民代表大会制度，实现科学立法、民主立法，推动立法工作与时俱进的应有之义。
第二，认识到人大及其常委会在地方立法中的主体责任。
有位必有责，“人大主导”作用回归的同时意味着人大在确保立法质量方面的主体责任。一是要善于在立法总体思路上统筹考虑。在党的领导下对立法工作进行通盘考虑，紧紧围绕经济社会发展大局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性。二是要善于在立法具体环节上统筹协调。在立项、起草、审议、修改等各个环节合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，又要防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。三是要善于在制度设计上统筹决策。对涉及公民权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及法律责任的设定等内容，在把握合法性、合理性的基础上，敢于决策，善于决策，在矛盾焦点上“划杠杠”。
第三，认识到人大及其常委会主导地方立法“任重道远”。
先前有地方提过“人大主导立法”的说法，但在操作层面并无有效实践，因此对新赋权的设区的市而言，没有既定的立法模式可循，也不会受设定好的“紧箍咒”所限，就可以在合法合理的前提下，从实用角度大胆探索人大主导的方式方法。从现状上看，新赋权的设区的市人大主导用好、用足、用实立法权“任重道远”。一是体制机制尚需健全。一方面需要国家和省级层面的制度设计，另一方面需要自己在探索和实践中提炼总结；二是立法环境尚需改善。目前地方立法的重要性尚未深入人心，还存在诸如可有可无、与我无关，立法容易执法难等模糊认识；三是队伍素质尚需提高。作为立法新手，既要注重立法专门机构建设，也要注重人大代表和常委会组成人员的立法培训和知识学习，另外，要注重政府法制队伍建设的统筹。
二、把对立法过程的全把控作为常规动作
从广度和深度上讲，就是要实现市人大及其常委会对地方性法规制定过程的全把控。
第一，在立项环节做到“点菜上桌”。法规立项反映着立法的价值取向，是立法顺利开展的首要环节。为此，镇江市人大常委会一开始就做到“点菜上桌”：一是征集立法项目建议坚持源头把关。在2015年立法项目建议征集中，一方面广泛征求政府部门建议，同时注重向市民、“两代表一委员”、辖市区人大征集建议，在收集到的106件立法项目建议中有77件是由后者所提；另一方面对上述立法项目建议经过梳理、归并和筛选形成24件重点立法项目建议，分别召开6场座谈会，并前后邀请省、市人大常委会法工委立法专家，以及立法咨询组专家开展咨询论证。二是从市情需要出发科学制定立法计划。一方面遵循立法规律，把公众关切、社会迫切需要、具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确的项目作为立法计划选项；另一方面坚持围绕全市工作大局，按照“生态领先、特色发展”定位部署制定2015-2016年度立法计划，并报请市委批转。三是切实要求严格执行立法计划。2016年元旦过后，即刻召开2016年立法计划起草工作部署会，对立法任务予以交办，要求各责任部门按照明确的起草、审议和报批时间进度完成各项工作。
第二，在起草环节坚持“抓铁有痕”。发挥人大在起草中的主导作用，并不是由人大“独家起草”，不能越俎代庖，而是要提高起草工作中人大的参与度，积极探索开放式、多元化的起草机制。目前的做法主要由：一是起草工作小组由市人大批准成立。起草组名单经市人大常委会主任会议批准，这种专项立法起草组负责制将提高法规起草质量和效率，也强化了人大对法规起草的把控能力。二是超前谋划、提前介入。常委会有关工作机构对于前期调研、起草、论证分析等工作环节全程参与，及时了解并共同研究法规涉及的重要问题，与相关部门“绑在一起干”，加强立法调研统筹协调，避免重复性调研，提高工作实效。三是将根据需要成立起草领导小组。为加强对法规起草工作的领导，研究解决法规起草中的重大问题，《镇江市制定地方性法规条例》中第十一条规定：“市人民大表大会常务委员会可以成立由市人民政府、专门委员会、常务委员会有关工作机构、法制工作委员会、市人民政府有关部门等单位参加的起草工作领导小组”。
第三，在审议环节实现履职质效。人大主导作用主要体现在充分审议和最终是否表决通过，对此，一方面注重做好法制委统一审议，制定《镇江市七届人大法制委员会会议规定》，促进审议工作规范化、制度化。根据委员的组成结构，实行了法规重点审议分工机制，有利于充分发挥委员的专业特长和优势，同时也有利于委员们实现代表履职与本职工作的“双尽职”。另一方面注重确保人大代表、常委会组成人员有效审议履职，采取邀请分批座谈、实地考察和书面发函全覆盖等方式，吸收人大代表和常委会组成人员参与立法调研，最大限度征求意见；认真记录分组审议意见，及时组织论证，并将采纳情况向提出者反馈；特别重视法规草案说明和审议结果报告等材料说服力，为代表和常委会组成人员提供优质的审议参考。
三、把对立法质量的真把关作为关键抓手
保证质量是“立好法”的前提，镇江市人大把对立法质量的真把关作为发挥人大主导作用的关键抓手。
第一，坚持问题导向立法。从宏观上，根据镇江地方特色和全市工作大局，将项目选“对”。紧扣市情发展需要、紧扣社会关注焦点、紧扣立法需求迫切的领域开展立法项目论证和立法计划编制。从中观上，根据立法目的确定法规内容，将方向定“准”。镇江市首部法规确定为风景区“保护”条例而非“管理”，一方面从对自然生态环境和历史人文风貌重在保护的立法指导思想，以及镇江“生态领先、特色发展”战略的落实考量；另一方面相对于“管理”偏重行政化色彩，“保护”更具人性化的法律品性，符合以人为本的发展要求，以及从管理者向促进者角色转型的法治政府建设要求。从微观上，根据具体问题设置法规条文，将内容写“实”。有意见提出增加风景区“视线走廊”等空间保护内容，根据景观完整性的实际需要，通过考察西安等地经验、咨询专家意见等，具有创新性地规定了相关保护条款。
第二，坚持可操作性立法。“可操作”是立法管不管用，能不能实施好的关键所在。对此，一方面注重立法与执法的双向对接，在首部法规制定中，由市政府法制办、风景区管理机构指派工作人员参与起草，邀请28个与风景区保护、监督和管理工作有关政府部门负责人参加多轮座谈、调研。另一方面针对争议条款主动开展论证走访，就风景区内船舶航线等专业问题，赴交通、海事等部门开展专题论证；就核心景区保护力度问题，深入现场勘查，实际征求景区居民意见；就《镇江香醋保护条例》中知识产权问题召集资深法官、学者、律师以及政府职能部门负责人开展论证。
第三，坚持科学、民主立法。除了前面所讲，还开展了以下活动：一是交给社会各界表达意见。以首部法规制定为例，先后召开由各界参与的12场征求意见座谈会，并通过去函、电话，网上全文公布草案等形式征求市委、人大、政府、政协领导，市中级法院、检察院，辖市区人大，“两代表一委员”、相关地区和部门，以及广大市民等多方面意见，对征集到的523条意见、建议进行了充分论证，并做好意见采纳情况的反馈和沟通。二是交给咨询专家把关质量。将重点立法项目建议交专家开展咨询论证；邀请部分立法专家咨询组成员参与法规的论证、修改工作；制定《镇江市饮用水源地保护条例》和《镇江市城市管理综合行政执法条例》与国内相关领域专家签订合作协议。三是切实提高立法队伍能力水平。2016年3月初，由市人大常委会组织第一期立法工作培训班在上海举办，该次培训集全市层面的立法干部，特别安排了三十多名政府相关执法部门从事法制工作的负责同志参加学习，凝聚了做好立法工作的共识。
四、把对法规实施的紧跟进作为效果督促
“徒法不足以自行”。所立之法如果被束之高阁，于公将导致立法失灵、法治缺损，于私则意味着立法人心血白流。因此，不仅要立良法，更要使立法落地。为此，不能局限于后期的执法监督检查和立法后评估，在法规施行之初就要做到紧跟进、实推动。镇江市首部法规出台后，市人大常委会一是督促风景名胜区管理机构制定涉及执行计划、经费保障等具体内容的法规实施方案，并向社会公布；二是组织召开由市人大领导、市政府分管市长、市各相关执法部门的负责人参加的条例实施工作会议，明确法规落实时间表；三是创造环境让社会公众了解熟悉法规内容。充分利用报纸、网络等媒介，面向社会做好法规宣传，同时精心设计制作成通俗易懂的漫画图解读本，在报纸上连续刊载，着力推动尊法、学法、守法、用法成为公众自觉行为。
五、其他几个方面的认识
第一，坚持市委领导和发挥政府重要作用
人大主导并非独揽立法权，必须坚持党的领导和发挥政府重要作用。十八届四中全会《决定》对完善立法体制有明确阐述，镇江市委《关于加强地方立法工作的意见》中就党的领导、人大主导作用和政府重要作用有详细要求。
人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。镇江市人大常委会坚持将人大的立法工作始终置于市委的领导之下，一是立法计划报市委同意。围绕全市工作大局编制2015-2016年立法计划，并报市委研究同意，及时将党的意图转变为人大的立法决策。二是重大问题向市委报告。在《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》和《镇江香醋保护条例》制定中，市人大常委会党组就条例涉及到的管理机构、执法体制等重大事项，分别向市委作出了报告。三是推动市委出台《关于加强地方立法工作的意见》。市人大承担了《意见》的前期草拟、论证和征求意见工作，推动了《意见》的及时出台。
发挥政府重要作用，充分调动政府及其部门的协同积极性，是实现人大主导立法的重要保障。一来年的实践证明，制定符合镇江实际、具有可操作性的地方性法规离不开执法部门及其法制工作者的广泛和深入参与，执法一线的法制工作者已经成为了立法队伍的重要组成部分。为此，不断完善与政府及相关部门的立法工作联系沟通机制，对涉及管理体制、职责分工、机构编制、预算安排等重大问题、重大事项，加强与政府及有关部门的协调沟通。特别是在法规草案起草阶段，对较难达成一致意见又必须加以解决的问题，可以让政府先行协调，提出方案，争取把问题解决在起草阶段。
第二，有效发挥法制委和法工委的职能作用
镇江市人大法制委的统一审议职能和常委会法工委的协调服务作用，为科学立法、民主立法提供了坚实的机制保障。
一是法制委善于“拍板子”，履行好统一审议职责。市人大法制委坚持把好审议关，一方面对审议中争议较大的问题，在充分表达意见和论证的基础上，按照民主集中制的原则，尝试以表决方式明确结论，在审议环节对民主立法进行了有益探索。另一方面法制委组成人员在审议中仔细斟酌审议报告等立法材料，确保审议结论有理有据有节，切实实现维护法制统一与体现地方特色的协调。
二是法工委敢于“钉钉子”，落实好各项工作任务。常委会法工委一方面采取专项工作责任制。将草拟立法文件、会议材料准备、开展交流培训等事项具体到个人，有条不紊推动各项工作。另一方面坚持攻坚克难齐上阵。首部法规由法工委牵头起草，从8月初到10月底短短两个多月“与时间赛跑”，加班加点草拟法规草案、草案修改稿、表决稿及审议结果报告等立法文件，辅助法制委做足做好统一审议工作，力推镇江市首部法规经市人大常委会审议通过。
三是统筹法制委、法工委与有关专门委员会、常委会工作机构之间的协作，发挥“统”与“专”两个优势，实现1+1＞2。后者开展立法调研活动，邀请前者有针对性地参与，以便于提前了解法规的重点、难点问题；前者在法规草案常委会一审后，邀请后者参与对法规草案的修改和调研活动；法制委审议法规草案时，根据需要邀请后者的成员列席会议。
第三，加强新赋权的设区的市人大主导的几点建议
一是完善机制体制，加强队伍建设。就完善机制体制，要建立和完善立项论证、法规草案起草、审议等配套工作制度，确保操作程序切实可行。就加强队伍建设，一方面要着力打造一支正规化、专业化、职业化的立法工作队伍，根据需要强化力量配备；另一方面将常委会、法制委组成人员做好审议工作的专题培训列入重要日程，推动审议质量提高。
二是逐步开展执法监督检查和立法后评估。出台法规实施情况报告、立法后评估等法规实施监督相关文件，做好制度准备。按照要求，适时开展执法监督检查和立法后评估工作，在推动法规的有效实施中切实提高立法质量。
三是充分发挥人大代表履职作用。要将代表议案和建议、批评、意见中相对集中的热点、难点问题作为编制立法规划和计划的重要依据；提高人大代表在立法调研、论证、评估等活动中的参与度；加强与基层人大联系沟通，上下联动聚合力，增加一线代表参加活动的数量。
我国社会主义法律体系已经建成，但许多法律需要地方立法加以细化，大量的地方经济社会治理事务需要地方立法加以规制，设区的市的地方立法工作责任重大，使命和挑战同在，光荣和磨练同在。这就要求地方立法人牢固坚持党的领导这个根本，抓住立法组织协调这个关键，突出立法机制健全这条主线，强化立法队伍建设这个保障，持续推动在人大主导下着力创制惠及辖区人民的立法产品，为加快建设更高水平的法治城市创造良好的法制环境。