乡镇人大作为最基层的国家权力机关，是我国社会主义民主政治的基石。因而，地方组织法赋予了乡镇人大13项职权，其中决定权处于基础和核心地位。然而长期以来，这项权力在实际操作中往往被“虚化”和“程序化”。多年来，扬中市各镇人大积极探索，充分汇聚代表集体智慧，努力把决定权行使到实处，为破解本区域发展难题起到了较好作用。

　　一、基本情况和主要做法

　　人大决定权具有党委、政府不能替代的重要作用，随着民主法治进程的加快，这一点正逐步形成共识。综合来看，我市4个镇人大行使决定权，主要有两个方面。一方面是常规性的决定权。如在人代会上听取和审议人大工作报告、政府工作报告、财政预决算工作报告、国民经济和社会发展情况报告等并作出决议。另一方面，是对一些特殊的重大事项作出专项决定。如贯彻执行宪法、法律法规和本级或上级人大及其常委会决议决定的重大举措、镇域规划布局、中小学校选址、产业结构调整、涉及人民群众切身利益的重大问题等。这些都是人大代表在深入调研、充分发扬民主的基础上，集体行使职权，依法作出决议决定，并由镇人大督促贯彻落实。

　　目前，我市各镇人大坚持就某些事项行使重大事项决定权，实践证明成效比较明显。其主要做法：

　　（一）民心工程由民作主

　　近几年，各镇人大坚持以民为本，从改进民心工程的决策机制入手，推行民心工程差额票决，摸索出了一条代表参与重大事项决策的新路子。

　　群众提：人代会前，各镇人大组织代表广泛开展民心工程征集活动。代表们深入选区通过接待选民、个别走访、集中座谈、发放征求意见表等形式，认真听取选民呼声，广泛收集听取各方意见。在此基础上，镇人大主席团对意见和建议进行整理归纳，筛选出部分拟办民心工程由镇人代会审议决定。

　　代表定：人代会上，政府工作报告不再明确列出民心工程，而是由常务副镇长对拟办民心工程逐一解读，大会主席团安排专题讨论，代表逐条分析，比较和取舍。镇人代会前印制“民心工程表决票”，会上代表无记名差额票决，按得票多少当场公布当年的民心工程。

　　政府办：会后，镇政府对人代会确定的民心工程，通过镇门户网站、镇村宣传栏向群众公示。成立专门领导班子和工作班子，逐一确定民心工程具体承办单位，明确办理期限和落实要求。镇政府定期将进展情况向镇人大主席团通报，并适时邀请相关代表进行视察，进言献策。镇人大通过重点督办、现场督办、跟踪督办等方式，确保实事实办，好事办好。

　　代表票决坐实民生实事这一实践，在我市各镇得到很好地推广。目前，各镇都普遍建立并实施《人大代表票决惠民实事暂行办法》，通过在年初人代会上票决民生实事，年中人代会专题询问工程进展情况，有效保障群众对民生工程的话语权。

　　（二）代表审议定议案

　　多年来，镇级人代会鲜有“议案”出台，其原因并不是没有事关全局的议事原案，而是人大履职不到位。我市八桥镇人大坚持在每次人代会上认真审议确定相关议案，并提交全体代表审议通过。

　　广发动。会前，该镇人大进行广泛发动，要求4个代表小组每组提出不少于3件议案。代表们积极联系选民和企事业单位，向大会提出十多件议案。经大会议案审查组提出审查意见后，将其中2—3件提交主席团会议审议。

　　深度议。围绕议案审查组提请审议的候选议案，主席团成员就该议案是否应列入大会议程展开激烈地辩论。会议坚持民主与集中的原则，采取举手表决的方式，形成由主席团审议决定提交全体大会表决的更具广泛民意基础的议案。

　　严程序。代表联名提出书面议案，形式合规；议案提交大会审议前，充分听取主席团成员的意见，由主席团会议决定是否列入大会议程；大会审议时，将草案打印分发给全体代表，再由代表审议表决通过。

　　多年来，该镇人大陆续确定了一批高质量议案，有力彰显了人代会对重大事项的决策作用，推动解决了一批群众普遍关注的热点难点问题。

　　（三）专题议政作决定

　　今年7月，在新坝镇召开的年中第二次人代会上，该镇组织代表对“幸福新坝（济困）工程”实施情况开展了专题议政活动。

　　察民情。会前，召开代表组长会议，布置议政前的相关准备工作。代表小组组织代表结合议政内容走访联系选民，了解群众关注的热点问题，听取群众对政府及其部门工作意见，并集中交流联系选民情况，肯定成绩，提出建议，梳理汇总分专题形成发言材料。

　　专题议。人代会上，先由政府相关领导通报济困工程开展情况，然后由5位代表分别围绕“不断提高村级年稳定性收入”“实施助学兴教工程”“建立完善救急济困机制”等方面，走上前台，进行专题发言，提出真知灼见，督促政府改进工作，寓支持于监督之中。

　　作决定。根据代表审议情况，大会在主席团讨论的基础上，作出《关于深入推进幸福新坝（济困）工程的决定》，把代表提出的合理化建议上升为广大群众的意志。会后，镇人大督促政府召开专题会议进行研究，制定落实整改措施，并适时组织代表进行专题视察，切实维护好群众的利益。

　　本届以来，新坝镇人大将代表议政确定为一项制度，每年年中选取一个议题，通过政府与代表的双向互动，构建闭会期间代表履职平台。在年中人代会上开展专题议政，进一步扩大了活动的影响力，提升了决定的执行力。

　　二、目前存在的问题

　　除了法律明确规定外，扬中市委《关于加强人大工作规范化建设的意见》对镇人大行使重大事项决定权作了罗列。应该说，对“重大事项”的界定比较清楚，但在实际操作中仍存在主观能动和实际效果的差异。主要表现在：

　　一是行使不够平衡。对常规性的决定权，我市各镇运用得都较为充分，工作成效也可圈可点，但对于专项性的决定权运用的频次和深度却不尽相同。如前文所述“代表审议定议案”，新坝镇人大进行了积极地尝试，近几年在人代会前都组织代表进行深入的调研，主席团专题审议，每年都确定一条大会议案。而“专题议政作决定”，目前其他镇人大开展得不多。

　　二是行使不够到位。其一，关于财政预决算监督，多数镇人大还只是停留在形式审查上，程序性地作出决议，审查的广度和深度不够。其二，关于重大建设项目监督，镇人大普遍缺乏相应的监督机制，对投资体量、融资渠道、调研论证可行性、项目建设过程中如何监督等，缺少相应的办法。其三，关于全市阶段性重大事项监督，如去年初，扬中市委、市政府谋划启动用8年时间实施“五水联治”工程，投资近百亿元，涉及全市各镇，但基层人大还未就此事项在本行政区域内的实施作出相应的决议决定。

　　三是落实不够有力。镇人大闭会期间往往只有人大主席和专职人大秘书从事人大工作，无法保证对人大作出的决议决定是否执行到位进行有力地监督，加之在机制上没有建立质询、责任追究等制度，这些都影响了对决定落实情况的监督。 

　　三、进一步行使好镇人大决定权的几点思考

　　一是提高思想认识，不断强化履职自觉

　　镇域范围内的重大事项在人代会上交由人大代表议事决策，民意基础更扎实、更牢固。当前随着改革的深化，新情况新问题层出不穷，特别是环境污染、食品安全、教育、就业、养老、医疗卫生等问题，都是社会高度关注的问题，理应纳入人大讨论决定重大事项的范畴，而现实中很多问题由于缺少人大决定的有力推动而得不到有效解决。客观上镇人大的一些同志思想上有顾虑，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解向党委要权，与政府争权，不敢轻易作出决定。因此，要充分认识到人大的重大事项决定权，是宪法和法律赋予的一项重要职权，没有用好法定职权就有失职之嫌，从而主动作为，切实为人民行使好这项职权。

　　要增强行使重大事项决定权的协调性，正确处理好人大决定权与镇党委领导权、政府行政权之间的关系，以法律为依据来保证人大行使好决定权。人大在对重大事项作出决定前，应报经党委原则同意，决定作出之后, 对执行过程中出现的重要情况也应及时向党委汇报。如果发现政府越权决定，人大就应当作出相应决定予以撤销。对已作出的决议、决定，督促政府认真贯彻执行，如发现政府执行不力甚至拒不执行，可运用质询等手段进行监督，坚决维护决议、决定的权威。

　　二是明晰重大事项，着力补齐工作短板

　　“重大事项”是一个相对动态的概念，具体到某一事项是否属于重大事项，其判断标准又随着客观条件的变化而变化。尽管如此，镇人大可从三个方面对重大事项进行具体化：一是镇政府提请人大讨论决定的事项。主要包括:经济建设和社会发展的重大改革方案; 加强社会主义政治文明建设和民主法制建设的重大决策; 国民经济和社会发展计划、镇级财政预算的部分变更、重大融资项目; 基本国策的执行以及一些重大间题的处理情况等。二是属于镇人大工作监督范畴的事项。主要包括: 计划预算执行及其他财政收支情况; 重大规划的执行情况; 大型工程的立项及建设情况等。三是代表联名以议案形式提出的事项。主要包括: 实施重大民生工程、对镇政府工作提出的建议、批评和意见等。结合本地实际，从有利于法律法规的实施，有利于经济和社会发展，有利于维护群众的根本利益出发，依法合规决定重大事项。

　　扬中地域较小，城乡一体化程度高，基层人大行使重大事项决定权理应同步推进：一是抓住监督工作的龙头，全面推进镇、街道、开发区财政预算监督。8月份，我市人大常委会出台《关于街道财政预算监督办法》，对街道、开发区财政预决算实施授权监督。下一步各镇人大也应出台相应的监督办法，对预算执行开展全口径、全过程监督，重点加强对国有资本经营、重大融资项目情况的监督，促进区域经济社会事业协调发展。二是学先进、赶先进，提升整体工作水平。大力推广“代表审议定议案、专题议政作决定”等做法，调动代表履职积极性，加强主席团与镇政府的沟通协调，更好地推动工作创新，切实提高人代会议事决策质量和水平。三是发挥代表作用，为街道、开发区发展建言献策。扬中市下辖的街道、开发区没有本级人大代表，在行使重大事项决定权方面基本空缺。可参照镇人大“民心工程由民作主”的做法，年初由人大工委组织街道、开发区代表团的扬中市级人大代表听取政府工作情况通报，以代表建议、批评和意见的形式，交政府研究办理；年中，组织代表对“七站八所”开展专项评议，推进工作落实。

　　三是把握主要环节，努力增强决定实效

　　重大事项决定权行使得如何，关键看效果。增强实效，就要善于作为。首先要选好议题。镇人大按照法律规定在认真做好对政府工作报告、财政预决算报告作出决议的同时，可以借鉴监督法对监督议题来源的规定，选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大事项作出决定。要更加注重重大事项议题的多元化，特别要关注一些重大议案和本镇社会经济发展中出现的“短板”，确立议题、深入调研，围绕党委的决策部署适时提交人代会作出决议、决定，促进党委决策的贯彻落实和人民群众关切问题的解决。如对本区域内“五水联治”工程要及时调研论证，纳入人大决策监督范畴，并通过一段时间的实践，结合实际，制定各镇重大工程实施的监督办法。其次要规范程序。把握好以下几个环节: 一是决定之前必须对议案进行初审，征求人大代表和有关专家的建议，注意听取各方不同意见，人大主席团要对议案提出审查报告。二是要对决定草案进行反复地修改，做到语言准确、内容具体、依据合法。三是召开会议进行审议，以人大主席团全体组成人员半数以上通过为准。四是决定作出后，要及时公布，正式交政府组织实施。其三要督促检查。善于把监督权与决定权结合起来，解决“决而不行、行而无果”的问题。建立责任追究制度，对依法应当由人大决定的重大事项擅自作出决定的，对重大事项不报告的，对决定不执行的，对在规定期限内不向人大报告执行情况等行为，要运用专题视察调研、听取专项工作报告、民主评议、质询等方式进行有效监督，维护决定的严肃性，确保决定事项落到实处。  

　　四是加强自身建设，有效提升决策能力

　　调查发现，镇人大不能依法有效地行使决定权，与部分代表的自身素质不高、知政不多、议政能力不强，以及主席团成员法律政策水平欠缺，人大业务素质偏低密切相关。因此，切实加强镇人大的自身建设，努力提高镇人大工作水平和代表的法律政策水平是当前和今后一个长期任务。当前，尤其要结合今年下半年开展的换届选举，进一步优化人大代表知识结构、年龄结构，不断提高代表的综合素质和能力水平，从根本上提高决策者素质。一要培养代表善于抓大事、议大事，从全局的高度全面地、长远地考虑问题的能力。二要组织代表学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。三要加强主席团和代表与政府及有关工作部门的联系，了解同级党委、政府的中心工作，经常深入基层开展调查研究，坚持联系选民和走访群众，做到知情知政。这样，才能保证作出的决议决定更加切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求，也才能真正树立起人大在人民群众中的威信。