对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职能，也是维护国家法制统一、促进社会公平正义的一项重要制度。2014年省人大出台了《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，2015年进一步细化了《关于加强市县人大备案审查工作的意见》，镇江市人大也出台了贯彻条例的暂行办法。这一系列法规的出台，为基层人大的备案审查工作开展的规范化指出了方向，明确了目标，提出了任务。句容市人大常委会积极开展规范性文件备案审查工作，逐步实现了规范性文件备案审查工作的制度化和常态化。但从备案审查工作开展情况来看，也还存在一些问题亟需研究解决，引发了我们的一些思考。
一、句容开展规范性文件备案审查工作的实践
一是健全机构，配备工作人员。2014年6月，为进一步贯彻镇江市委30号文件中关于加强加强规范性文件备案审查工作机构建设的要求，句容市机构编制委员会批准成立了句容市人大常委会规范性文件备案审查科。市人大常委会将备案审查科作为办公室的内设机构，赋予了具体做好规范性文件备案审查工作的职能，还及时安排一名科长专门从事该项工作的日常开展。
二是完善制度，制定工作规程。备审科成立后，句容人大又及时明确了规范性文件的报备范围、程序要求，备案审查的工作部门分工，审查的程序和时限，审查结果的处理等内容，为市人大常委会做好规范性文件备案审查工作，开展法律监督提供了依据。市人大常委会办公室又联系市政府办公室、市政府法制办公室有关负责同志召开联席会议，进一步明确了市政府报送市人大常委会备案审查的规范性文件一律采用“句府规”和“句府规备”文号，制定了规范性文件备案审查报告格式，附带规范性文件文本，一式3份，报市人大常委会备案审查。
三是规范报备，切实做到有件必备。本届以来，我市人大常委会共收到市政府报送的25件规范性文件备案审查，内容涉及公共卫生、城市建设、防灾减灾等与人民群众生活密切相关的领域。按照365bet官网开户常委会要求，及时将2件规范性文件目录上报至市人大常委会法工委备案审查处。市人大常委会在规范性文件备案审查工作中侧重形式审查和实质审查两个方面，即在收到报送备案的规范性文件时，首先确认有关材料是否齐全，然后按照市人大常委会各工作机构的职责分工提出办理意见后，报办公室分管领导批转有关工作机构，有关工作机构重点从合法性、合理性两方面进行审查，并提出审查结论性意见。近年来，在对这些文件的审查中，没有发现与现行法律法规相抵触或存在明显的不适当问题，也没有收到有关国家机关和公民、法人以及其他组织对这些文件的审查要求和建议。按规程的要求，都作了存档处理。通过对规范性文件备案审查，有力促进了政府的依法行政，也为法治句容建设做出了应有的贡献。
二、实际操作中存在问题
在规范性文件备案审查工作中，句容人大常委会虽然做了一些努力，取得了一定成效，但是由于开展时间较短，还处于摸索阶段，有不少地方需要进一步研究规范。
一是思想认识仍然不到位。许多情况下，市政府及相关部门研究制定规范性文件时没有主动征求人大意见，往往是文件出台后抄送一份，相当于履行了一个告知义务。市政府及相关部门有时不能严格按照规定报齐相关资料（如文件制定的依据和必要性等）,以致影响审查效果。另一方面，作为备案审查机关的人大相关委室，认为规范性文件制定机关都是“一府两院”，对其进行备案监督底气不足，工作也往往缺乏主动性。
二是工作力量难以保证。县级人大常委会内设机构也存在编制偏少、人员不足的现象。我市人大常委会各工委一般配备主任一名、副主任一名，应对日常工作尚可。而规范性文件的备案审查面广、量大、专业性强。人员不足，尤其专业人员缺乏在很大程度上制约了规范性文件备案审查工作的开展。人大各工委的人员多数是从党委政府部门转岗到人大工作的，他们之前从事的多数是综合管理方面的工作，对法律专业知识涉足相对较少，以致影响审查质量。受人大机关人员编制限制，很难引进专业人员开展工作。
三是审查尺度难以掌握。备案审查主要是对规范性文件的“合法性”和“合理性”作出判定。合法性审查，由于有上位政策法规和人大决议决定作为依据，标准比较直观，审查相对容易。而合理性审查主要是看规范性文件是否适当、是否可行、是否协调，其标准非常抽象、笼统、不确定，如果单纯依靠主观臆断显然不够严谨，如果要进行充分论证又影响工作效率。
三、进一步加强规范性文件备案审查工作的几点建议
一是强化认识，增强审查的责任感和自觉性。加强规范性文件备案审查是一项全局性、系统性、经常性的工作。加强规范性文件备案审查，既是人大常委会开展法律监督的重要工作内容，也是一项重要工作职责。要从贯彻落实党的十八大以来历次会议精神、维护国家法制统一和人民群众利益的高度，增强对规范性文件备案审查工作的责任感和自觉性。要将规范性文件审查工作列入常委会工作的重要议事日程，定期研究，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，确保法律法规的正确实施，维护人民群众的利益。要主动务实开展审查工作，加强与“一府两院”的沟通协调，增进理解和支持，确保规范性文件备案审查工作有序、有效开展，促进依法行政、公正司法。
二是加强自身建设，提高常委会审查能力。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。为从组织上保证这项工作的顺利开展，地方人大常委会应当在设立专门的审查机构的同时，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。同时，要按照年轻化、专业化、专职化的要求，吸收年轻、精通法律的人才，提高国家权力机关的整体法律素质。此外，为弥补人大机关人员编制有限的不足，要充分利用代表资源，在审查规范性文件时，可以让法律界的人大代表参加审查，人大常委会还可聘任法律顾问，委托法律界人士对规范性文件审查，提出初步的审查意见，供常委会办事机构在审查时参考。同时，地方政府也应当进一步加强规范性文件备案审查工作的队伍建设，明确办事机构，安排专人负责。
三是加大宣传，让更多人民群众自觉参与监督。规范性文件备案审查是一项群众性很强的工作，因为不少问题是在规范性文件正式实施以后才得以发现，这就需要社会公众了解备案审查工作，在感觉到规范性文件可能存在不适当情形时，知道“投诉有门”。因此，应扩大宣传面，深入宣传。充分利用广播电视、报刊杂志等传统媒介和网络、微博、微信、手机用户客户终端等新兴传媒实行立体宣传，让更多的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民共同参与监督。
四是规范审查范围，不断提高审查权威。根据形势发展的需要，规范性文件备案审查要进一步规范审查的范围，凡是涉及到公民、法人和其他组织权利的文件都应该纳入审查范围之内，不仅要审查“政府发布的决定和命令”，而且要审查各类通知、会议纪要、规则等“红头文件”。要从“被动审查为主，主动审查为辅”的审查方式向被动审查与主动审查并重的方式转变，对以政府及政府办名义发文的各类规范性文件(包括所有红头文件)，实行主动审查；对部门联合发文或部门单独发文的，实行被动审查。要建立报备责任追究制，对不及时报送的单位和个人依法追究责任，确保规范性文件备案审查的权威性和严肃性。
五是提前介入，变事后审查为前置审查。建立规范性文件前置审查机制，可以有效地解决行政违法和滥用职权的问题，而且纠错的成本低，效率高。与事后的文件备案审查相比，前置审查是将监督的关口前移，避免由于备案审查的相对滞后性，使一些有违法内容的文件在被纠正之前已经实施而造成损失，从而提高行政效率，降低行政成本。人大常委会审查规范性文件不取代政府的行政决策权，但审查结果应作为文件合法与否的基本依据。规范性文件备案审查的前置审查，便于人大监督国家行政机关随社会政治、经济、文化等实际情况的变化而适时对过去所发布的规范性文件进行调整，维护社会法制统一，保障人民群众权利。